尽管近些年来国家出台不少政策抑制高耗能、高排放行业，但是部分行业盲目扩张势头依然强劲，产能过剩问题甚至陷入了“越淘汰越过剩”的怪圈。工业和信息化部出台产能置换办法，直指钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃四大行业，旨在通过等量或减量置换控制过剩行业产能总量。

　　新增产能速度 远大于淘汰产能

　　当前，我国部分行业供过于求矛盾日益凸显，传统制造业产能普遍过剩，特别是钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等高消耗、高排放行业尤为突出，产能利用率均在75%以下，明显低于正常水平。“值得关注的是，近年来这些行业产能盲目扩张势头强劲，新增产能速度远大于淘汰产能速度，直接加剧了产能过剩矛盾。”工信部有关负责人说。 据中国钢铁工业协会统计，2011年至2012年全国新投产炼钢产能约1.25亿吨。而同期淘汰炼钢产能约370万吨，新增产能近900万吨。一位钢铁企业负责人告诉记者，为了达到节能减排的要求，企业往往在淘汰落后产能之后需要上马更大规模的新项目，这是过剩行业产能“越淘汰越过剩”的重要原因。 事实上，在2010年国务院印发的《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》中，就已提出产能等量或减量置换。但由于没有明确要求和可操作的路径，各地在执行中标准不一，程序不够规范，甚至存在多次置换的问题，没有达到控制产能总量、遏制盲目扩张的目的。 工信部有关负责人说，这些行业产能盲目扩张，不仅带来了产能严重过剩，造成社会资源的严重浪费，还导致能源、资源消耗大幅增加，污染物排放增长过快，引发不少地区雾霾频发等环境问题。

　　“疏”“堵”结合 遏制产能盲目扩张

　　“化解产能过剩的首要任务是把产能盲目扩张的势头压下去，严禁建设新增产能项目，不能只用‘堵’的办法，而要‘疏’‘堵’结合、多措并举。”工信部有关负责人说。 在“堵住入口”方面，国家已出台了非常严格的措施。2013年5月，国家发展改革委、工业和信息化部联合印发通知，要求各地政府、有关部门严禁核准新增产能项目，坚决停建违规在建项目并进行清理。但显然，单单“封堵”的措施很难见效。 化解产能过剩也要“预留出路”。实际上，实施产能等量或减量置换，就是一项给“出路”的政策。根据工信部31日发布的《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》，将对钢铁（炼钢、炼铁）、电解铝、水泥（熟料）、平板玻璃行业项目建设实行产能置换，在京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域，实施减量置换。 “这既有利于淘汰落后和过剩产能，又有利于推动存量产能调整升级和布局优化，特别是控制产能总量，避免出现‘越淘汰越过剩’，同时缓解地方经济发展与淘汰落后产能、化解产能过剩的矛盾。”工信部有关负责人说。

　　淘汰落后产能 最终还是要靠市场

　　针对产能过剩的老难题和31日出台的政策，有专家分析说，一个行业产能是否过剩、哪些项目该遭淘汰，应该由市场决定，而不能让政府之手伸得太远。 产能置换办法为此专门提出，鼓励各地积极探索实施政府引导、企业自愿、市场化运作的产能置换指标交易。工信部将搭建全国产能置换指标供需信息平台，并探索建立全国产能置换指标交易平台。 对此，工信部有关负责人解读说，在当前部分行业产能严重过剩的现状下，既要通过实施产能等量减量置换，防止无序扩张，又要考虑地方利用自身优势调整产业布局、推动转型升级的合理诉求。 不过，这些措施效果如何仍待检验。清华大学中国与世界经济研究中心研究员袁钢明就对此表示担忧。他说，政府限制产能通常以生产规模、技术指标为标准，这就造成了一些地方企业或者民营企业因为规模小而被淘汰出局，一些国有的大企业得到支持，继续发展。这就容易造成真正有活力的企业遭到排挤，而一些投资较大、成本较高，效率并不一定很高的企业从中得利。

　　他认为，真正解决产能过剩的方法应该是利用市场手段，让不适合市场生存的企业自动消亡。“市场机制为主导才能推动产业升级和进步，运用行政手段限制产能，反而会造成一系列隐患。”

  　据媒体报道，2013年，一吨钢的利润一度降至0.43元，连根冰棍都买不起。另据中国钢铁工业协会的最新数据，今年1月至5月，我国钢铁行业利润又同比下降9.2%。二者相加，如今钢铁行业的境遇可想而知。 　关于产能过剩，业内专家较为一致的意见是与“淘而不汰”不无关系。不过，今后这种越淘汰越过剩的状况将得到遏制——工业和信息化部日前出台的《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》规定，钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃四个产能严重过剩行业的项目建设，须制定产能置换方案，实施等量或减量置换，在京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域，实施减量置换。 现在，我们的疑问就只剩下了一个：产能置换政策能否破解“越淘汰越过剩”的怪圈？

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产能置换再提 利益格局待破
　　“化解产能过剩初见成效”，面对产能过剩的老问题，发改委根据上半年产业发展情况，给出了这样的结论。这一结论并未得到所有人认同，化解产能过剩并未大踏步前进、产能过剩形势依然严峻，似乎更能表达业内大多数人士的看法。 对此，高层使出了浑身解数，《关于做好部分产能严重过剩行业产能置换工作的通知》和《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》于7月31日由工信部发布。新规明确，对钢铁（炼钢、炼铁）、电解铝、水泥（熟料）、平板玻璃行业项目建设实行产能置换，在京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域，实施减量置换。 疏堵并举被认为是化解产能过剩的科学措施，有观点认为，实施产能等量或减量置换，就是一项给“出路”的政策。 化解产能过剩不能堵死出路的做法，早就得到了中央的重视。早在2010年，《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》就曾提出“对产能过剩行业坚持新增产能与淘汰产能‘等量置换’或‘减量置换’的原则”。然而，几年下来，实施效果并不理想。 据国家统计局的数据显示，今年6月份，我国粗钢日均产量达到230.97万吨，环比增长1.66%，创下历史新高。同期，根据中钢协的旬度报告折算，重点钢企的日均产量也达到了181.6万吨，同样创下历史新高。 “当年的政策没有被严格执行，是很重要的原因”，卓创资讯钢铁行业分析师刘新伟向《中国产经新闻》记者指出，虽然2010年就提出了产能置换，但是当时还处在上一轮投资的余波中，整个产能水平还在持续增长。 刘新伟认为，主要是针对政府方面没有提出不准新增产能的严格前提条件。有业内人士表示，由于没有明确要求和可操作的路径，各地在执行中标准不一，程序不够规范，甚至存在多次置换的问题，没有达到控制产能总量、遏制盲目扩张的目的。

　　交通银行金融研究中心高级宏观分析师唐建伟向《中国产经新闻》记者分析了更为深入的原因，大量产能过剩行业主要以国企为主，在这些行业，国企有退出压力，特别是地方国企，产能过剩行业是当地主要的利税来源，所以地方政府不希望很快置换产能过剩行业，总之，其中的利益纠葛给产能置换带来压力。 今年再次强调产能置换，地方政府利益阻碍的问题依然需要解决，但和之前相比，整体环境要好一些。刘新伟认为，产能置换现在已经具备了可实施的条件，例如国家政策已经非常严格。 唐建伟分析，对于缺乏明确要求和可操作的路径、各地在执行中标准不一、程序不够规范等问题，今年有所改善。今年落后产能的淘汰将有一个全国指标，钢铁、水泥行业都有明确目标，所以产能置换方面也会细化。 唐建伟和刘新伟一致认为，新一届政府上台后，推动经济改革的决心和力度都很大，而且对过剩产能的淘汰是改革内涵之一，所以从高层的态度和决心看，产能置换实施性更强。 唐建伟表示，希望产能置换政策在今年可以有效实施，期间当然少不了利益阻力，尤其是地方政府的利益阻力。刘新伟则强调，除了做好心理准备，关键在于政策的严格执行。